Báo cáo Triển vọng Kinh tế toàn cầu (World Economic Outlook) của IMF mới ra mắt tháng 10/2025 vừa qua có một bài rất hay về chính sách công nghiệp (CSCN). Đây cũng là một trọng tâm của kinh tế Việt Nam, và là thứ cần phải đầu tư kỹ lưỡng, nếu như chúng ta muốn trở thành một nền kinh tế giàu có như Hàn Quốc, Nhật Bản, hay bây giờ là Trung Quốc.

• Báo cáo (đọc chương 3): https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2025/10/14/world-economic-outlook-october-2025
• Phụ lục: https://www.imf.org/-/media/Files/Publications/WEO/2025/October/English/ch3onlineannexes.ashx

Tầm quan trọng của CSCN sẽ được phần nào trả lời thông qua hai bài học case studies trong quá khứ là Brazil và Hàn Quốc (HQ). Trong những năm 70s, đây là hai quốc gia đi đầu trong việc áp dụng các chính sách công nghiệp ở tầm vĩ mô, có sự học hỏi từ các quốc gia tiên tiến đi trước. Trọng tâm là chuyển dịch cơ cấu nền kinh tế vào các nhóm ngành trọng điểm.

Tuy nhiên, hai quốc gia này có hai chiến lược khác nhau. Brazil chú trọng vào công nghiệp hoá nhằm thay thế hàng hoá nhập khẩu (import-substituting industrialization), và đưa các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) làm đầu tàu về thực hiện các chính sách này. Trong khi đó, HQ theo đuổi mô hình lấy xuất khẩu làm trọng tâm (export-oriented) bằng cách dựa vào các tổng công ty, tập đoàn tư nhân lớn, hay còn được biết đến là các chaebols.

Hàn Quốc thành công hơn

Lịch sử kinh tế nhìn chung đã ghi nhận HQ là một ví dụ thành công hơn. Bằng chứng là tốc độ tăng trưởng giá trị gia tăng trong lĩnh vực chế tạo, cũng như tăng trưởng GDP thực tế của HQ là cao hơn Brazil trong giai đoạn từ 1973 đến 1979 (Ocampo and Porcile, 2020).

Một số nghiên cứu định lượng gần đây cũng đã chỉ ra bằng chứng nhân quả, chứng minh được rằng chính các CSCN đã thúc đẩy sự phát triển của các ngành công nghiệp trọng điểm, làm tăng sức cạnh tranh của doanh nghiệp HQ trên trường quốc tế, cũng như tạo ra những lan toả tích cực cho các ngành công nghiệp khác (Choi & Shim, 2024; Lane, 2025). Choi & Levchenko (2024) cũng chỉ ra rằng các doanh nghiệp từng được trợ cấp từ CSCN vẫn tiếp tục tăng trưởng nhanh hơn so với các doanh nghiệp chưa từng được trợ cấp, kéo dài đến 30 năm sau khi chương trình trợ cấp kết thúc.

Vậy điểm khác biệt giữa các CSCN của hai quốc gia này là gì?

Thiết kế chính sách

So sánh kinh nghiệm giữa hai quốc gia cho thấy tầm quan trọng của việc có một chính sách hợp lý. Những yếu tố làm nên một CSCN tốt bao gồm thúc đẩy năng suất nội địa theo mô hình learning by doing (học thông qua làm việc), định hướng thị trường đủ lớn để các doanh nghiệp tận dụng được lợi thế quy mô, và hướng các chính sách hỗ trợ vào các ngành có tỷ suất lợi nhuận tiềm năng cao hoặc các ngành có khả năng tạo ra nhiều lan toả tích cực.

Tại HQ, các CSCN định hướng đến việc học hỏi, gia tăng năng suất từ nhà xưởng. Các chaebols chú trọng vào những kỹ sư làm công ăn lương, thay vì các nhân viên quản lý, bởi chỉ có các kỹ sư này mới là những người học hỏi, hấp thụ được những công nghệ nước ngoài và tạo ra các sản phẩm cho thị trường nội địa.

Điều này đối lập với các CSCN tại Brazil, vốn lại dựa nhiều vào các DNNN, trong khi lại thiếu đi sự góp sức của khu vực tư nhân (Peres & Primi, 2019). Chiến thuật định hướng xuất khẩu của HQ cũng giúp các chaebols tiếp cận được với thị trường quốc tế, tận dụng được tính kinh tế theo quy mô. Như vậy, các chính sách thay thế hàng hoá nhập khẩu của Brazil vô hình chung đã bó buộc các DNNN vào thị trường nội địa bó hẹp, làm mất đi tính kinh tế theo quy mô để có thể gia tăng sản lượng một cách đáng kể. Không những thế, tại HQ, các CSCN hướng đến những ngành được coi là trọng điểm cho quân sự và hiện đại hoá, nhưng cũng vừa phải về mặt công nghệ. Đây là bài học mà họ đã rút ra được từ cách Nhật Bản triển khai CSCN vào những năm 1958-68.

Cách thực hiện

Cách thức thực thi các CSCN cũng quan trọng không kém. Một CSCN tốt bao gồm thúc đẩy cạnh tranh, dựa trên sự đánh giá của các tổ chức uy tín cũng như có cách chỉ tiêu đánh giá rõ ràng để xem xét mục tiêu đặt ra có thành công hay không. Đi kèm theo đó là các điều khoản chấm dứt hiệu lực (“sunset clauses”) nhằm giảm thiểu chi phí cho các chính sách triển khai thất bại.

Đối lập với các CSCN dựa chủ yếu vào DNNN tại Brazil, HQ tập trung chủ trọng vào duy trì song song sức cạnh tranh nội địa lẫn quốc tế. Điều này giúp HQ tạo ra được kỷ cương thị trường. Ví dụ, chính phủ sẽ đứng ra hỗ trợ cho nhiều doanh nghiệp thuộc cùng một lĩnh vực và để yên cho phép thị trường định đoạt kẻ chiến thẳng. Chiến lược này được nhìn thấy rõ ràng nhất trong ngành công nghiệp ô tô. Trong thuở sơ khai, có rất nhiều doanh nghiệp mới đầu tư vào và cạnh tranh với nhau nhờ có cách chính sách hỗ trợ từ chính phủ. Lịch sử sau đó đã gọi tên Hyundai.

HQ cũng chính thể hoá việc quản lý và giám sát CSCN. Họ thường xuyên tổ chức các buổi nghị trình hằng tháng, có sự góp mặt của các học giả, giới tài chính và công nghiệp, để đưa ra những nhận xét, đánh giá triển vọng cũng như hiệu suất của các doanh nghiệp. Các chỉ tiêu về xuất khẩu không chỉ nhằm phục vụ việc phân bổ quỹ hỗ trợ của nhà nước, mà còn đóng vai trò quyết định trong việc có nên tiếp tục giải ngân hỗ trợ hay không. Các doanh nghiệp không đạt chỉ tiêu sẽ đối mặt với việc bị nhà nước chấm dứt hỗ trợ, bất kể quy mô và ảnh hưởng chính trị như thế nào. Trong khi đó, Brazil lại không có cách thức quản lý và kiểm tra việc thực thi các CSCN gắt gao như HQ.

Các chính sách vệ tinh

Cuối cùng, một điều kiện nữa trong việc quyết định thành công của các CSCN là ổn định kinh tế vĩ mô, hỗ trợ cải tổ/tái cấu trúc thông qua các chính sách vệ tinh hợp lý.

Tại HQ, những đợt chống tham nhũng trước thềm CSCN đưa ra một thông điệp cho các chaebols rằng, không ai đứng trên luật pháp cả. Ngoài ra, nhằm phục vụ công tác đẩy mạnh công nghiệp hoá, chính phủ đầu tư HQ đầu tư rất nhiều vào các khu công nghiệp, thúc đẩy nhập khẩu nguyên liệu thô và các sản phẩm khác để hỗ trợ sản xuất nội địa. HQ cũng chú trọng vào hệ thống giáo dục để đáp ứng nhu cầu cao về kỹ sư có trình độ lẫn công nhân trong nhà máy. Họ cũng tiến hành cải cách ruộng đất, thúc đẩy hạ tầng trước khi bắt đầu tiến hành thực thi CSCN.

Điều này trái ngược với Brazil. Quốc gia này đối mặt với tình trạng phân mảnh trong việc phân bổ ngân sách, dựa nhiều vào vay bên ngoài, và liên tục để xảy ra bất ổn kinh tế vĩ mô. Trong đó có giai đoạn tỷ giá hối đoái bị định giá quá cao và lạm phát gia tăng — cuối cùng đã dẫn đến khủng hoảng nợ nước ngoài trong thập niên 1980 và làm suy giảm hiệu quả của chiến lược phát triển quốc gia.

Phân bổ thiếu hiệu quả: Bài học từ TQ

Trung Quốc từ lâu đã sử dụng nhiều công cụ chính sách công nghiệp khác nhau để hỗ trợ các ngành kinh tế ưu tiên, điển hình như trợ cấp tiền mặt, ưu đãi thuế, tín dụng ưu đãi, đất đai được trợ cấp, cũng như các rào cản thương mại và quy định có lợi cho các doanh nghiệp hiện hữu (Quốc vụ viện, 2005).

Những biện pháp này đã có tác động đáng kể đến nền kinh tế, giúp phát triển các ngành và công nghệ cụ thể. Tuy nhiên, chúng cũng tạo ra chi phí tài khóa và nguy cơ phân bổ sai nguồn lực.

Dựa trên báo cáo tài chính của các doanh nghiệp niêm yết và dữ liệu đăng ký giao dịch đất đai, Garcia-Macia, Kothari và Tao (2025) ước tính chi phí tài khóa tương đương của chính sách công nghiệp ở Trung Quốc vào khoảng 4% GDP trong giai đoạn 2011–2023. Trong đó, trợ cấp tiền mặt là công cụ tốn kém nhất, tiếp theo là ưu đãi thuế (đặc biệt tăng lên kể từ sau đại dịch), trợ cấp đất đai và tín dụng ưu đãi. Phần lớn sự hỗ trợ này được hướng vào khu vực sản xuất, đặc biệt là các ngành như bán dẫn, sản xuất công nghệ cao và ô tô, được hưởng lợi nhiều nhất từ trợ cấp tiền mặt và ưu đãi thuế.

Mặc dù định hướng chiến lược của chính sách công nghiệp tại Trung Quốc được chính phủ trung ương xác lập trong các kế hoạch 5 năm, việc thực thi lại được phân cấp mạnh mẽ cho chính quyền địa phương (Fang, Li và Lu, 2025). Điều này có thể dẫn đến đầu tư trùng lặp, lãng phí và cắt giảm công suất thừa, như đã thấy ở các ngành than đá và thép trong thập niên 2010 (IMF, 2018, 2019), nhưng cũng có thể thúc đẩy thử nghiệm chính sách.

Một ví dụ điển hình là ngành xe điện (EV). Trung Quốc đã đưa ra quyết định chiến lược ưu tiên phát triển xe điện vào năm 2009, khi thị trường này hầu như chưa tồn tại. Ban đầu, chính phủ hỗ trợ trực tiếp cho các nhà sản xuất, tận dụng mua sắm công, và yêu cầu các hãng xe tập trung vào xe điện, nhưng sau đó chuyển hướng sang trợ cấp cho người tiêu dùng khi nhận thấy quá nhiều doanh nghiệp tham gia thị trường (Branstetter và Li, 2023).

Mặc dù đạt được thành công trong một số lĩnh vực công nghệ, CSCN cũng không phải chỉ toàn một màu hồng mà nó đi kèm với sự đánh đổi. Ước tính các CSCN của TQ đã làm giảm năng suất tổng thể do gây sai lệch trong phân bổ các yếu tố sản xuất giữa các doanh nghiệp và các ngành.

Dựa trên kết quả năng suất doanh thu của một mẫu lớn doanh nghiệp, Garcia-Macia, Kothari và Tao (2025) đã chỉ ra rằng các khoản trợ cấp đã dẫn đến mức sản xuất cao một cách phi hiệu quả trong các ngành được ưu tiên, trong khi các rào cản thương mại và quy định lại khiến sản lượng bị giới hạn dưới mức tối ưu, có thể do làm gia tăng quyền lực thị trường của các doanh nghiệp hiện hữu (incumbent).

Khi đánh giá các kết quả này bằng mô hình cấu trúc, các tác giả phát hiện rằng sự phân bổ sai nguồn lực do chính sách công nghiệp gây ra đã làm giảm TFP của Trung Quốc khoảng 1,2% và làm giảm GDP tới 2%.

Impact-Site-Verification: 5d92f0f4-3d70-484a-8121-b481521db2d7